Case C-86/14, Medialdea – the voice against being the perfect precarious public worker

One quirk of Spanish labour law is that where a state body abusively employs someone on a temporary contract without fully complying with the law, Spanish case law will deem that person to be working on the basis of ‘a non-permanent contract of indefinite duration’. The problem is that some judgments of the Spanish courts permit the employer to terminate that working relationship without so much as paying a cent of compensation to the dismissed worker. So is the worker entitled to protection and compensation under the EU’s fixed-term worker Directive 1999/70/EC?

Facts
In 2001, Ms. León Medialdea began working for the local authority of Ayuntamiento de Huétor Vega. She was an editor of the local newspaper,’The Voice of Huétor Vega’ [La Voz de Huétor Vega] and a presenter on the radio station. After three years of being on a three-year fixed-term contract, her contract expired in October 2004.

One month passed before the local authority concluded the another contract with her. It was a purpose-based contract designed to ensure that the claimant consolidated the next phase in the running of the newspaper and the radio station. Eight years of uninterrupted labour ensued.

Faced with an austerity drive, the local authority decided to reduce the number of staff working at the newspaper, and to shut down the radio station altogether. Just before Christmas 2012 it was announced that jobs were to be shed, and the claimant duly lost hers. She was told that her work would cease a fortnight later, namely, on New Years Eve 2012. The local authority offered no compensation.

The claimant went to the local court seeking the annulment of her employer’s decision to terminate her contract. After hearing the parties, Judge Rodríguez Alcázar of the Granada District Labour Court eventually decided to refer a number of questions to the CJEU but before he did so he identified the salient points of the dispute before him, the gist of which runs as follows.

The general rule in Spanish labour law is that an employee works on the basis of a permanent contract. Temporary forms of employment are the exception to this general rule with the consequence that these types of contract are subject to the employer justifying the need for such a contract.

There is also a general presumption in Spanish labour law that if the employer does not comply with the law when employing someone, then that employee is deemed to be working as a permanent employee.

However, this legal regime is different for those working in the state sector. If there are any procedural irregularities with a temporary employment contract – for example, the duration of temporary contracts is exceeded, then the law will make the employment contract with the state void ab initio. It becomes a work relationship governed by the law applicable to commercial agreements.

The legal position of the worker is however rather peculiar. Such a worker cannot be set to work on a footing akin to that of a civil servant because the worker has not passed the requisite civil servant exam, there has been no appointment on that basis, and the principle of equality enshrined in Spanish constitutional law would seem to prevent the person from being engaged on the basis of a permanent civil servant.

Consequently, the Spanish labour courts have created something of a new sui generis legal position for the worker in this predicament. The specific chamber of the Spanish Supreme Court which is specialised in labour law created the legal novelty of a person working on the basis of ‘a non-permanent contract of indefinite duration’.

Despite creating a legal new legal mask for this type of person, a 2002 Supreme Court judgment denied any compensation being paid to this type of person in a situation where: the employer decided unilaterally to fill the post; he organised a selection procedure; and thereafter appointed another employee (RJ 2002\9893).

This rule in the 2002 judgment continued to be applied even as recently as 2013. A 2013 judgment of the Supreme Court not only reaffirmed the earlier rule that no compensation needed to be paid to this type of worker in cases where the employer decided to fill the post with another employee but the rule was even extended to cover situations in which the employer simply decided to eliminate the post altogether.

Nor was that the only rule to be squirrelled away in the 2013 judgment. The Spanish Supreme Court also made it clear that an employer who subjectively believes that the job of the person working on the basis of ‘a non-permanent contract of indefinite duration’ has become ‘superfluous’, is precluded from relying on a statutory provision of Spanish labour law that permits redundancy for the ‘objective’ reasons of an economic, technical, organisational or production nature.

Consequently, workers who were on ‘a non-permanent contract of indefinite duration’ do not qualify for the compensation which is paid to those workers who are made redundant for the above-mentioned ‘objective’ reasons. And the amount of compensation which those workers receive equates to 20 days of pay for every year worked.

The 2013 rule was however subsequently refined in another judgment handed down later on in the year (JUR 2013\381783). The court in the later judgment indicated that it seemed rather unfair for a worker on a ‘non-permanent contract of indefinite duration’ to receive no compensation when workers who had been made redundant for ‘objective’ reasons were entitled to compensation. Thus, the court permitted the worker to claim an amount of compensation which was equivalent to that which a temporary employee whose contract had been correctly terminated, would have received – a sum equivalent to just 12 days of pay for every year worked.

In that context, the court in the later judgment also recalled the effectiveness of EU law in temporary contracts. There was EU legislation, namely, Council Directive 1999/70/EC of 28 June 1999 concerning the framework agreement on fixed-term work concluded by ETUC, UNICE and CEEP (OJ [1999] L175/43).

The relevant provisions of the Framework Agreement provide:

Purpose (clause 1)
The purpose of this framework agreement is to:
(a) improve the quality of fixed-term work by ensuring the application of the principle of non-discrimination;
(b) establish a framework to prevent abuse arising from the use of successive fixed-term employment contracts or relationships.

Definitions (clause 3)
1. For the purpose of this agreement the term “fixed-term worker” means a person having an employment contract or relationship entered into directly between an employer and a worker where the end of the employment contract or relationship is determined by objective conditions such as reaching a specific date, completing a specific task, or the occurrence of a specific event.
2. For the purpose of this agreement, the term “comparable permanent worker” means a worker with an employment contract or relationship of indefinite duration, in the same establishment, engaged in the same or similar work/occupation, due regard being given to qualifications/skills.
Where there is no comparable permanent worker in the same establishment, the comparison shall be made by reference to the applicable collective agreement, or where there is no applicable collective agreement, in accordance with national law, collective agreements or practice.

Measures to prevent abuse (clause 5)
1. To prevent abuse arising from the use of successive fixed-term employment contracts or relationships, Member States, after consultation with social partners in accordance with national law, collective agreements or practice, and/or the social partners, shall, where there are no equivalent legal measures to prevent abuse, introduce in a manner which takes account of the needs of specific sectors and/or categories of workers, one or more of the following measures:
(a) objective reasons justifying the renewal of such contracts or relationships;
(b) the maximum total duration of successive fixed-term employment contracts or relationships;
(c) the number of renewals of such contracts or relationships.

With all of this Spanish labour law and the provisions of the EU Framework Agreement in mind, Judge Rodríguez Alcázar of the Granada District Labour Court – who was hearing Ms Medialdea’s case – was also aware that the EU Framework Agreement had itself been interpreted by the CJEU, and this needed to be taken into account too.

For example, there was Case C-212/04, Konstantinos Adeneler in which the CJEU had reasoned:

54 With a view to giving a helpful answer to the questions submitted, it should be made clear at the outset that Directive 1999/70 and the Framework Agreement can apply also to fixed-term employment contracts and relationships concluded with the public authorities and other public-sector bodies.

105 Accordingly, the answer to the fourth question must be that, in circumstances such as those of the main proceedings, the Framework Agreement is to be interpreted as meaning that, in so far as domestic law of the Member State concerned does not include, in the sector under consideration, any other effective measure to prevent and, where relevant, punish the misuse of successive fixed-term contracts, the Framework Agreement precludes the application of national legislation which, in the public sector alone, prohibits absolutely the conversion into an employment contract of indefinite duration of a succession of fixed-term contracts that, in fact, have been intended to cover ‘fixed and permanent needs’ of the employer and must therefore be regarded as constituting an abuse.

That approach had been applied in another case, Case C-180/04 Vassallo, but the CJEU in Vassallo had also remarked:

42 In the light of the foregoing considerations, the answer to the question referred must be that the framework agreement must be interpreted as not in principle precluding national legislation which, where there is abuse arising from the use of successive fixed-term employment contracts or relationships by a public-sector employer, precludes their being converted into contracts of indeterminate duration, even though such conversion is provided for in respect of employment contracts and relationships with a private-sector employer, where that legislation includes another effective measure to prevent and, where relevant, punish the abuse of successive fixed-term contracts by a public-sector employer.

The Spanish judge considered those planks of CJEU reasoning but realised that the case before him did not fit squarely into that framework. For whereas the national rule of labour law collided with the EU rule, the situation in the present case was not like that in Vassallo. Namely, there was no alternative effective measure in Spanish law to prevent and punish the abuse of successive fixed-term contracts by the public-sector employer. Indeed, Spanish law allowed the employer to decide to eliminate a post unilaterally, it left the state free to conclude another contract with someone else, and the state did not need to pay any compensation.

A further issue troubled the judge, namely, if compensation should be paid, then was Spanish case law really right to say that the amount owed was to equate to the amount which would have been paid had a temporary contract of employment been properly concluded in the first place – after all, was there any deterrent effect in that amount to stop public sector employers from abusing their position?

Judge Rodríguez Alcázar of the Granada District Labour Court concluded that here was a case about ‘the perfect precarious worker’ – one who was not on a permanent contract, one who would work for as long as the administration saw fit, one who could be fired whenever it suited the administration, and one who could be fired without compensation. It was an abuse perpetuated by Spanish labour law. The judge decided to refer a number of questions to the CJEU.

Questions Referred
According to the Curia website, the Spanish court has asked:

1. Is a worker employed under a non-permanent contract of indefinite duration, as envisaged by the legislation and the case-law, a fixed-term worker within the meaning of the definition set out in Directive 1999/70/EC? […]

2. Is it compatible with EU law for the national court to interpret and apply national law in such a way that, as regards fixed-term employment contracts in the public sector entered into in circumvention of the law which are transformed into non-permanent contracts of indefinite duration, the public authorities may fill or eliminate the posts held by persons employed under such contracts unilaterally, without paying any compensation to the worker, where the legislation does not lay down other measures to limit the misuse of temporary contracts?

3. Would the same conduct by the public authority be compatible with EU law if, in filling or eliminating the post, the worker concerned was paid the compensation provided for in the event of termination of temporary contracts entered into lawfully?

4. Would the same conduct by the public authority be compatible with EU law if, in order to fill or eliminate the post, it was required to have recourse to the procedures and grounds provided for in the event of dismissal for objective reasons and to pay the same compensation?

Comment
The CJEU already has one reference in its ‘In-Tray’ concerning the abuse of workers in the Italian state sector who are set to work on successive contracts. The case also involves the correct interpretation of Clause 5 of the Framework Agreement. See further, Case C-418/13, Napolitano and others – objecting to an abusive use of fixed-term contracts.

Update – 7 February 2015
A version of the CJEU’s Order in Case C-86/14, León Medialdea ECLI:EU:C:2014:2447 is reproduced below. The reproduction is not authentic. Only the versions of the document published in the ‘Reports of Cases’ or the ‘Official Journal of the European Union’ are authentic. The source of the reproduction is the Eur-Lex Europa web site. The information on that site is subject to a disclaimer and a copyright notice.

ORDONNANCE DE LA COUR (huitième chambre)

11 décembre 2014 ( )

«Renvoi préjudiciel – Politique sociale – Directive 1999/70/CE – Accord‑cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée – Contrats de travail à durée déterminée successifs dans le secteur public – Clause 3, point 1 – Notion de ‘travailleur à durée déterminée’ – Clause 5, point 1 – Mesures visant à prévenir le recours abusif aux contrats ou aux relations de travail à durée déterminée successifs – Sanctions – Requalification de la relation de travail à durée déterminée en contrat de travail à durée indéterminée non permanent – Droit à une indemnité»

Dans l’affaire C‑86/14,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Juzgado de lo Social n° 1 de Granada (Espagne), par décision du 7 février 2014, parvenue à la Cour le 18 février 2014, dans la procédure

Marta León Medialdea

contre

Ayuntamiento de Huétor Vega,

LA COUR (huitième chambre),

composée de M. A. Ó Caoimh (rapporteur), président de chambre, Mme C. Toader et M. E. Jarašiūnas, juges,

avocat général: M. M. Szpunar,

greffier: M. A. Calot Escobar,

considérant les observations présentées:

–        pour le gouvernement espagnol, par M. A. Rubio González, en qualité d’agent,

–        pour la Commission européenne, par Mme L. Lozano Palacios et M. J. Enegren, en qualité d’agents,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,

rend la présente

Ordonnance

1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’accord-cadre sur le travail à durée déterminée, conclu le 18 mars 1999 (ci-après l’«accord-cadre»), qui figure à l’annexe de la directive 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999, concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée (JO L 175, p. 43).

2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Mme León Medialdea à l’Ayuntamiento de Huétor Vega (municipalité de Huétor Vega, ci‑après l’«Ayuntamiento») au sujet de la décision de cette dernière de mettre fin à la relation du travail entre ces deux parties au principal, en raison de la suppression du poste de Mme León Medialdea, sans accorder à celle-ci une quelconque indemnité.

 Le cadre juridique

 Le droit de l’Union

3        Aux termes de l’article 1er de la directive 1999/70, celle‑ci vise «à mettre en œuvre l’accord‑cadre […], figurant en annexe, conclu […] entre les organisations interprofessionnelles à vocation générale (CES, UNICE, CEEP)».

4        L’article 2, paragraphe 1, de cette directive prévoit:

«Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive [et doivent] prendre toute disposition nécessaire leur permettant d’être à tout moment en mesure de garantir les résultats imposés par la présente directive. […]»

5        Aux termes de la clause 1 de l’accord‑cadre, celui‑ci a pour objet, d’une part, d’améliorer la qualité du travail à durée déterminée en assurant le respect du principe de non-discrimination et, d’autre part, d’établir un cadre pour prévenir les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs.

6        La clause 2 de l’accord-cadre, intitulée «Champ d’application», prévoit à son point 1:

«Le présent accord s’applique aux travailleurs à durée déterminée ayant un contrat ou une relation de travail défini par la législation, les conventions collectives ou les pratiques en vigueur dans chaque État membre.»

7        La clause 3 de l’accord-cadre, intitulée «Définitions», dispose:

«Aux termes du présent accord, on entend par:

1.      ‘travailleur à durée déterminée’, une personne ayant un contrat ou une relation de travail à durée déterminée conclu directement entre l’employeur et le travailleur où la fin du contrat ou de la relation de travail est déterminée par des conditions objectives telles que l’atteinte d’une date précise, l’achèvement d’une tâche déterminée ou la survenance d’un événement déterminé;

[…]»

8        La clause 5 de l’accord-cadre dispose:

«1.      Afin de prévenir les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs, les États membres, après consultation des partenaires sociaux, conformément à la législation, aux conventions collectives et pratiques nationales, et/ou les partenaires sociaux, quand il n’existe pas des mesures légales équivalentes visant à prévenir les abus, introduisent d’une manière qui tienne compte des besoins de secteurs spécifiques et/ou de catégories de travailleurs, l’une ou plusieurs des mesures suivantes:

a)      des raisons objectives justifiant le renouvellement de tels contrats ou relations de travail;

b)      la durée maximale totale de contrats ou relations de travail à durée déterminée successifs;

c)      le nombre de renouvellements de tels contrats ou relations de travail.

2.      Les États membres, après consultation des partenaires sociaux et/ou les partenaires sociaux, lorsque c’est approprié, déterminent sous quelles conditions les contrats ou relations de travail à durée déterminée:

a)      sont considérés comme ‘successifs’;

b)      sont réputés conclus pour une durée indéterminée.»

 Le droit espagnol

9        Aux termes de l’article 15, paragraphe 1, sous a), du texte refondu du statut des travailleurs, résultant du décret législatif royal 1/1995 (Real Decreto Legislativo 1/1995 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores), du 24 mars 1995 (BOE n° 75, du 29 mars 1995, p. 9654, ci‑après le «statut des travailleurs»), dans sa version applicable à la date des faits au principal, un contrat à durée déterminée peut être conclu «lorsque le salarié est engagé en vue de l’achèvement d’une tâche déterminée, autonome et détachable de l’ensemble de l’activité de l’entreprise, dont l’exécution, tout en étant limitée dans le temps, est en principe d’une durée incertaine».

10      L’article 15, paragraphe 1, du statut des travailleurs, dans sa version modifiée, prévoit désormais ce qui suit:

«Le contrat de travail peut être conclu pour une durée indéterminée ou pour une durée déterminée.

Un contrat à durée déterminée peut être conclu dans les hypothèses suivantes:

a)      lorsque le salarié est engagé en vue de l’achèvement d’une tâche déterminée, autonome et détachable de l’ensemble de l’activité de l’entreprise, dont l’exécution, tout en étant limitée dans le temps, est en principe d’une durée incertaine. Ces contrats ne peuvent avoir une durée supérieure à trois ans […]. À l’issue de [ce délai], les salariés acquièrent le statut de salariés permanents de l’entreprise.

[…]»

11      L’article 15, paragraphe 3, de ce statut dispose:

«Les contrats à durée déterminée conclus en violation de la loi sont réputés conclus pour une durée indéterminée.»

12      L’article 15, paragraphe 5, dudit statut est libellé comme suit:

«Sans préjudice des dispositions des paragraphes 1, sous a), 2 et 3 du présent article, les travailleurs qui ont été engagés, avec ou sans interruption, pour une durée supérieure à 24 mois sur une période de 30 mois, pour occuper un poste de travail identique ou différent au sein de la même entreprise ou du même groupe d’entreprises, en ayant conclu au moins deux contrats temporaires, que ce soit directement ou par leur mise à disposition par des entreprises de travail intérimaire, selon des modalités contractuelles à durée déterminée identiques ou différentes, acquièrent le statut de travailleurs permanents.

[…]»

13      L’article 49, paragraphe 1, sous b), du statut des travailleurs dispose:

«Le contrat de travail prend fin:

[…]

b)      pour les motifs valablement consignés dans le contrat, à moins que ceux-ci ne constituent un abus de droit manifeste de la part de l’employeur.»

14      L’article 49, paragraphe 1, sous c), de ce statut prévoit que le contrat de travail à durée déterminée prend fin soit à l’expiration de la durée convenue, soit du fait de l’achèvement de la tâche qui fait l’objet du contrat. Lorsque le contrat prend fin, excepté dans les cas de contrats intérimaires et de contrats de formation, le travailleur concerné a le droit de percevoir une indemnité proportionnelle à un montant équivalent à celui correspondant à la perception de douze jours de salaire par année de service, ou l’indemnité établie, le cas échéant, dans la réglementation spécifique applicable.

15      Les articles 51 et 52, sous c), dudit statut régissent, respectivement, les licenciements collectifs et les licenciements individuels pour motifs économiques, techniques, organisationnels ou de production. Aux termes de l’article 53, sous b), du statut des travailleurs, l’employeur est tenu, à l’égard du salarié faisant l’objet d’un licenciement individuel pour un motif objectif, à l’obligation suivante:

«Mettre à la disposition du travailleur, en concomitance avec la remise de la communication écrite, l’indemnité de vingt jours par année de service, en proratisant en mois les périodes inférieures à une année, avec un maximum de douze mensualités. […]»

16      Aux termes de la quinzième disposition additionnelle du même statut:

«Les dispositions de l’article 15, paragraphe 1, sous a), en matière de durée maximale du contrat pour une tâche déterminée, et de l’article 15, paragraphe 5, relatif aux limites applicables à la succession de contrats, de la présente loi, produisent des effets à l’égard des administrations publiques et des organismes publics qui leur sont liés ou en dépendent, sans préjudice de l’application des principes constitutionnels d’égalité, de mérite et de compétence dans l’accès à l’emploi public, de telle sorte qu’elles ne fassent pas obstacle à l’obligation de pourvoir les postes en cause par le biais des procédures ordinaires, conformément aux dispositions prévues dans la réglementation applicable.

En application de ces dispositions, le travailleur conserve le poste qu’il occupait jusqu’à ce que celui-ci soit pourvu en application des procédures susvisées, moment qui marque la fin de la relation d’emploi, à moins que le travailleur précité n’accède à un emploi public en réussissant la procédure de sélection concernée.

[…]»

17      La vingtième disposition additionnelle du statut des travailleurs énonce:

«Le licenciement pour motifs économiques, techniques, organisationnels ou de production des agents contractuels au service des services, organismes et entités qui font partie du secteur public […] s’effectue conformément aux dispositions des articles 51 et 52, sous c), du statut des travailleurs et de leurs dispositions d’application […].

On considérera, aux fins des motifs de ces licenciements dans les administrations publiques, […] qu’il existe des motifs économiques lorsque celles-ci connaissent une situation d’insuffisance budgétaire concrète et persistante pour le financement des services publics correspondants. En tout état de cause, l’insuffisance budgétaire est réputée persistante si elle se produit durant trois trimestres consécutifs. Il y a lieu de considérer qu’il existe des motifs techniques lorsqu’il se produit des changements, entre autres, dans le cadre des moyens ou des instruments de la prestation du service public en question, et des motifs organisationnels lorsqu’il se produit des changements, notamment, dans le cadre des systèmes et méthodes de travail du personnel affecté au service public.

[…]»

 Le litige au principal et les questions préjudicielles

18      La requérante au principal a commencé à travailler pour l’Ayuntamiento le 8 octobre 2001 comme rédactrice/présentatrice, en étant affectée à un périodique local La Voz de Huétor Vega et à une station de radio. Elle a été engagée dans le cadre d’un contrat de travail à durée déterminée dont le motif était l’achèvement d’une tâche déterminée. Ce contrat a expiré le 7 octobre 2004. Le 10 novembre 2004, ladite requérante a signé un nouveau contrat à durée déterminée, également pour une tâche déterminée, dont l’objet, mentionné dans ce contrat, était le «lancement et la consolidation de la nouvelle étape du périodique municipal et des tâches d’appui à la station [de radio] municipale».

19      La requérante au principal a continué à travailler sans interruption jusqu’à l’approbation par l’Ayuntamiento, lors d’une réunion le 17 décembre 2012, d’une modification de la nomenclature des postes de travail existant dans cette collectivité locale, supprimant certains d’entre eux, parmi lesquels celui de la requérante au principal, en raison de la fermeture de la radio locale et de la réduction du personnel du périodique municipal.

20      Par courrier du 18 décembre 2012, la requérante au principal a été informée qu’elle cesserait de faire partie du personnel de l’Ayuntamiento le 31 décembre 2012, son poste de travail ayant été supprimé. L’Ayuntamiento n’a pas envisagé de lui verser une quelconque indemnité au titre de la cessation de leur relation de travail.

21      Le 5 février 2013, la requérante au principal a formé un recours contre la décision mettant fin à sa relation de travail, en demandant, outre la constatation du caractère infondé de cette décision, le paiement d’une indemnité ou sa réintégration au sein de l’Ayuntamiento.

22      Le Juzgado de lo Social n° 1 de Granada indique que la requérante au principal a été engagée par l’Ayuntamiento de manière frauduleuse, ce qui entraîne la requalification de la relation de travail à durée déterminée de la requérante au principal en relation de travail à durée indéterminée non permanent. En effet, selon la juridiction de renvoi, une relation de travail entre un travailleur à durée déterminée et l’administration publique ne peut pas être requalifiée en une relation de travail à durée indéterminée permanente dans les circonstances telles que celles en cause au principal, du fait de certains principes prévus par la constitution espagnole, notamment les principes d’égalité, de mérite et de compétence dans l’accès à l’emploi public.

23      La juridiction de renvoi estime que la notion de «travailleur à durée indéterminée non permanent», telle que définie par la réglementation et la jurisprudence espagnoles, relève, en réalité, de la définition de travailleur à durée déterminée figurant à l’accord‑cadre puisque la relation de travail prend fin lors de la survenance d’un événement déterminé, à savoir la décision de l’administration soit de pourvoir le poste en cause par une procédure de sélection ou de transfert de fonctionnaires, soit de supprimer ce poste, une telle décision dépendant exclusivement de la volonté de l’administration elle-même.

24      La juridiction de renvoi constate que la décision de l’Ayuntamiento de licencier la requérante au principal, en raison de la suppression de son poste, sans lui accorder une quelconque indemnité est conforme à la jurisprudence du Tribunal Supremo relative à la notion de «travailleur à durée indéterminée non permanent» et paraît également conforme à la quinzième disposition additionnelle du statut des travailleurs. Or, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si une telle réglementation nationale est conforme aux dispositions du droit de l’Union destinées à éviter une utilisation abusive de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs.

25      En particulier, cette juridiction estime que la requalification de la relation à durée déterminée en contrat à durée indéterminée non permanent n’est pas une sanction efficace conforme à l’accord‑cadre pour prévenir l’utilisation abusive de contrats de travail à durée déterminée. Ladite juridiction fait valoir que, dans le cas d’une telle requalification, d’une part, l’administration publique élude l’application du droit commun dès lors qu’elle n’est pas tenue d’accorder une indemnité pour la résiliation du contrat de travail et, d’autre part, cette administration peut unilatéralement décider de mettre fin à ce contrat. Par ailleurs, il semblerait qu’il n’existe, en droit espagnol, aucune autre sanction effective afin de prévenir dans le secteur public l’utilisation abusive de contrats à durée déterminée successifs au sens de la clause 5, point 1, de l’accord‑cadre. La juridiction de renvoi relève que la législation espagnole a pour effet de favoriser l’utilisation abusive de contrats de travail à durée déterminée dans le secteur public au lieu de la prévenir.

26      Dans ces conditions, le Juzgado de lo Social n° 1 de Granada a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1)      Le travailleur à durée indéterminée non permanent, tel qu’il est défini par la loi et la jurisprudence espagnoles, est-il, selon la définition de la [directive 1999/70], un travailleur à durée déterminée?

2)      Une interprétation et une application du droit interne par le juge national selon lesquelles, dans le cas de contrats de travail à durée déterminée frauduleux dans le secteur public, transformés en contrats à durée indéterminée non permanents, l’administration peut pourvoir ou supprimer le poste unilatéralement sans accorder aucune indemnité au travailleur et sans que soient prévues d’autres mesures qui limitent l’utilisation abusive des contrats à durée déterminée sont-elles compatibles avec le droit de l’Union?

3)      Une telle attitude de l’administration serait-elle compatible avec le droit de l’Union si, lorsqu’elle décide de pourvoir ou de supprimer le poste, elle accordait l’indemnité prévue pour la cessation des contrats à durée déterminée régulièrement conclus?

4)      Une telle attitude de l’administration serait-elle compatible avec le droit de l’Union si, lorsqu’elle décide de pourvoir ou de supprimer le poste, elle devait recourir aux procédures et aux motifs prévus pour les licenciements pour motifs objectifs, avec octroi de la même indemnité?»

 Sur les questions préjudicielles

27      En vertu de l’article 99 de son règlement de procédure, lorsque la réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à une telle question ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.

28      Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.

 Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle

29      La Commission européenne fait valoir que les questions posées ne mentionnent aucune disposition spécifique de la directive 1999/70 et de l’accord‑cadre, dont l’interprétation serait nécessaire aux fins de permettre à la juridiction de renvoi de trancher le litige au principal et que, partant, la présente demande de décision préjudicielle est, dans son intégralité, irrecevable.

30      La Commission soutient également que les troisième et quatrième questions sont purement hypothétiques et, de ce fait, sont dénuées de pertinence pour le litige pendant devant la juridiction de renvoi. En effet, dès lors que le droit espagnol ne prévoit aucune indemnité pour le travailleur à durée indéterminée non permanent au sens de ce droit, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, il n’y aurait pas lieu de se prononcer sur ces questions.

31      S’agissant, en premier lieu, de l’irrecevabilité tirée du manque de précision des dispositions du droit de l’Union visées par les questions posées, il convient de rappeler, ainsi que la Commission le reconnaît elle‑même dans ses observations écrites, que, selon une jurisprudence constante, il reste réservé à la Cour, en présence de questions formulées de manière imprécise, d’extraire de l’ensemble des éléments fournis par la juridiction nationale et du dossier du litige au principal les éléments de droit de l’Union qui appellent une interprétation, compte tenu de l’objet du litige (arrêt Huet, C-251/11, EU:C:2012:133, point 28 et jurisprudence citée).

32      En l’occurrence, s’il est vrai que les questions posées ne précisent pas les dispositions spécifiques du droit de l’Union qu’elles visent, il ressort clairement du libellé même de la première question ainsi que d’autres éléments fournis dans la demande de décision préjudicielle que les questions posées visent, d’une part, la notion de «travailleur à durée déterminée», prévue à la clause 3, point 1, de l’accord‑cadre et, d’autre part, les mesures que les États membres sont tenus d’introduire afin de sanctionner les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs, au sens de la clause 5, point 1, de cet accord‑cadre. La demande de décision préjudicielle ne saurait, en conséquence, être considérée comme irrecevable pour manque de précision.

33      En ce qui concerne, en second lieu, les doutes exprimés par la Commission exposés au point 30 de la présente ordonnance, la Cour a déjà jugé à maintes reprises que les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union posées par le juge national dans le cadre réglementaire et factuel qu’il définit sous sa responsabilité, et dont il n’appartient pas à la Cour de vérifier l’exactitude, bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une demande formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (voir arrêt Márquez Samohano, C‑190/13, EU:C:2014:146, point 35 et jurisprudence citée).

34      En l’occurrence, la juridiction de renvoi s’interroge sur l’interprétation de l’accord‑cadre dans le cadre d’un litige réel qui fait suite à la conclusion de plusieurs contrats de travail à durée déterminée successifs entre la requérante au principal et l’Ayuntamiento. Il ressort également de la décision de renvoi que la demande formée devant cette juridiction par cette requérante tend, notamment, au paiement d’une indemnité ou à la réintégration de celle-ci au sein de l’Ayuntamiento à la suite de la résiliation de la relation du travail entre ces deux parties. En particulier, ladite requérante fait valoir que, faute d’avoir reçu une quelconque indemnité, elle se retrouve dans une situation qui est pire que celle d’un travailleur à durée déterminée. Cette même requérante réclame ainsi la même indemnité que celle prévue pour les licenciements pour motifs objectifs, à savoir 20 jours de salaire par année de service. À cet égard, il convient de relever que, même si le droit espagnol, tel qu’exposé par le juge de renvoi, ne prévoit aucune indemnité pour un travailleur à durée indéterminée non permanent au sens de ce droit, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, aucun élément présenté à la Cour n’est de nature à exclure que la juridiction de renvoi puisse, en vertu de son droit interne, ce qu’il lui appartient cependant de vérifier, accueillir la demande présentée par la requérante au principal tendant à l’octroi à celle-ci de dommages et intérêts.

35      Dans ces conditions, il n’apparaît pas de manière manifeste que l’interprétation du droit de l’Union que sollicite la juridiction de renvoi par ses troisième et quatrième questions n’est pas susceptible d’avoir une utilité aux fins de la résolution du litige au principal. Partant, ces questions ne sauraient être considérées comme revêtant un caractère hypothétique.

36      Il résulte des considérations qui précèdent que la demande de décision préjudicielle est recevable.

 Sur le fond

 Sur la première question

37      Par sa première question, la juridiction de renvoi cherche, en réalité, à savoir si une personne se trouvant dans une situation telle que celle de la requérante au principal relève du champ d’application de l’accord‑cadre et, partant, est susceptible de bénéficier des mesures prévues par celui‑ci, en particulier celles édictées à la clause 5, point 1, de l’accord‑cadre concernant le recours abusif aux contrats de travail à durée déterminée successifs.

38      Dès lors, il y a lieu de comprendre que, par cette question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les clauses 2 et 3, point 1, de l’accord-cadre doivent être interprétées en ce sens qu’un travailleur tel que la requérante au principal relève du champ d’application de l’accord‑cadre.

39      À cet égard, il convient de rappeler, ainsi que la Cour l’a déjà jugé, que la directive 1999/70 et l’accord-cadre trouvent à s’appliquer à l’ensemble des travailleurs fournissant des prestations rémunérées dans le cadre d’une relation d’emploi à durée déterminée les liant à leur employeur (voir arrêts Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, point 28; Rosado Santana, C‑177/10, EU:C:2011:557, point 40, ainsi que Valenza e.a., C‑302/11 à C‑305/11, EU:C:2012:646, point 33).

40      En l’occurrence, il découle clairement de la décision de renvoi, et il n’est au demeurant nullement contesté, que la requérante au principal, ainsi qu’il ressort du point 18 de la présente ordonnance, a été liée à son employeur successivement par deux contrats de travail à durée déterminée au sens des clauses 2 et 3, point 1, de l’accord‑cadre, la relation de travail entre cette requérante et son employeur ayant été ultérieurement requalifiée, à titre de sanction, en relation de travail à durée indéterminée non permanent, conformément à la législation nationale.

41      Dans ces conditions, force est de constater qu’une personne se trouvant dans la situation de la requérante au principal relève bien du champ d’application de l’accord‑cadre. Il est sans importance à cet égard que le contrat de travail issu de cette requalification soit dénommé «contrat à durée indéterminée non permanent», dès lors que, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, une telle requalification constitue une sanction du recours abusif à des contrats de travail à durée déterminée successifs et ne change pas la nature même de ces contrats.

42      Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre à la première question que les clauses 2 et 3, point 1, de l’accord‑cadre doivent être interprétées en ce sens qu’un travailleur tel que la requérante au principal relève du champ d’application de cet accord‑cadre dans la mesure où ce travailleur a été lié à son employeur par des contrats de travail à durée déterminée au sens de ces clauses.

 Sur la deuxième question

43      Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’accord‑cadre doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale selon laquelle, en cas d’abus, au sens de la clause 5, point 1, de l’accord‑cadre, résultant de l’utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs dans le secteur public, une relation de travail à durée déterminée est requalifiée en relation de travail à durée indéterminée non permanente, cette dernière relation étant résiliable sur décision unilatérale de l’employeur de pourvoir ou de supprimer le poste du travailleur concerné sans accorder à ce dernier une quelconque indemnité, dès lors qu’il n’existe aucune autre mesure effective dans l’ordre juridique interne pour sanctionner de tels abus.

44      Selon une jurisprudence constante, lorsque, comme dans l’affaire au principal, le droit de l’Union ne prévoit pas de sanctions spécifiques dans l’hypothèse où des abus auraient néanmoins été constatés, il incombe aux autorités nationales d’adopter des mesures appropriées pour faire face à une telle situation, mesures qui doivent revêtir un caractère non seulement proportionné, mais également suffisamment effectif et dissuasif pour garantir la pleine efficacité des normes prises en application de l’accord‑cadre (arrêts Adeneler e.a., C‑212/04, EU:C:2006:443, point 94; Marrosu et Sardino, C‑53/04, EU:C:2006:517, point 51; Vassallo, C‑180/04, EU:C:2006:518, point 36; ordonnance Vassilakis e.a., C‑364/07, EU:C:2008:346, point 125; arrêt Angelidaki e.a., C‑378/07 à C‑380/07, EU:C:2009:250, point 158; ordonnance Koukou, C‑519/08, EU:C:2009:269, point 64, ainsi que arrêt Fiamingo e.a., C‑362/13, C‑363/13 et C‑407/13, EU:C:2014:2044, point 62).

45      Si, en l’absence de réglementation de l’Union en la matière, les modalités de mise en œuvre de telles normes relèvent de l’ordre juridique interne des États membres en vertu du principe de l’autonomie procédurale de ces derniers, elles ne doivent cependant pas être moins favorables que celles régissant des situations similaires de nature interne (principe d’équivalence) ni rendre impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union européenne (principe d’effectivité) (voir, notamment, arrêts Adeneler e.a., EU:C:2006:443, point 95; Marrosu et Sardino, EU:C:2006:517, point 52; Vassallo, EU:C:2006:518, point 37; ordonnance Vassilakis e.a., EU:C:2008:346, point 126; arrêt Angelidaki e.a., EU:C:2009:250, point 159; ordonnance Koukou, EU:C:2009:269, point 65, ainsi que arrêt Fiamingo e.a., EU:C:2014:2044, point 63).

46      Il s’ensuit que, lorsqu’un recours abusif à des contrats de travail à durée déterminée successifs a eu lieu, une mesure présentant des garanties effectives et équivalentes de protection des travailleurs doit pouvoir être appliquée pour sanctionner dûment cet abus et effacer les conséquences de la violation du droit de l’Union. En effet, selon les termes mêmes de l’article 2, premier alinéa, de la directive 1999/70, les États membres doivent «prendre toute disposition nécessaire leur permettant d’être à tout moment en mesure de garantir les résultats imposés par [cette] directive» (arrêts Adeneler e.a., EU:C:2006:443, point 102; Marrosu et Sardino, EU:C:2006:517, point 53; Vassallo, EU:C:2006:518, point 38; ordonnance Vassilakis e.a., EU:C:2008:346, point 127; arrêt Angelidaki e.a., EU:C:2009:250, point 160; ordonnance Koukou, EU:C:2009:269, point 66, ainsi que arrêt Fiamingo e.a., EU:C:2014:2044, point 64).

47      À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence constante de la Cour, l’accord-cadre n’édicte pas une obligation générale des États membres de prévoir la transformation en un contrat à durée indéterminée des contrats de travail à durée déterminée. En effet, la clause 5, point 2, de l’accord-cadre laisse en principe aux États membres le soin de déterminer quelles sont les conditions auxquelles les contrats ou les relations de travail à durée déterminée sont considérés comme conclus pour une durée indéterminée. Il en ressort que l’accord-cadre ne prescrit pas les conditions auxquelles il peut être fait usage des contrats à durée indéterminée (voir, notamment, arrêts Adeneler e.a., EU:C:2006:443, point 91; Huet, EU:C:2012:133, points 38 à 40, ainsi que Fiamingo e.a., EU:C:2014:2044, point 65).

48      Il convient également de rappeler qu’il n’appartient pas à la Cour de se prononcer sur l’interprétation du droit national, cette mission incombant exclusivement à la juridiction de renvoi ou, le cas échéant, aux juridictions nationales compétentes, lesquelles doivent déterminer si les exigences rappelées aux points 44 à 46 de la présente ordonnance sont satisfaites par les dispositions de la réglementation nationale applicable (voir, notamment, arrêt Vassallo, EU:C:2006:518, point 39; ordonnance Vassilakis e.a., EU:C:2008:346, point 134; arrêt Angelidaki e.a., EU:C:2009:250, point 163, ainsi que ordonnance Koukou, EU:C:2009:269, point 68).

49      Partant, il incombe à la juridiction de renvoi d’apprécier dans quelle mesure les conditions d’application et la mise en œuvre effective des sanctions prévues par le droit national en font une mesure adéquate pour sanctionner l’utilisation abusive par l’administration publique de contrats de travail à durée déterminée successifs (voir arrêts Marrosu et Sardino, EU:C:2006:517, point 56; Vassallo, EU:C:2006:518, point 41; ordonnance Vassilakis e.a., EU:C:2008:346, point 135; arrêt Angelidaki e.a., EU:C:2009:250, point 164, ainsi que ordonnance Koukou, EU:C:2009:269, point 69).

50      Ainsi qu’il découle du point 25 de la présente ordonnance, la juridiction de renvoi estime que la mesure prévue en droit espagnol pour sanctionner les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs dans le secteur public, à savoir la requalification de la relation de travail à durée déterminée en relation de travail à durée indéterminée non permanente, est inefficace. Elle relève également qu’il n’existe aucune autre sanction effective en droit espagnol à cet effet. Dans ces conditions, le droit national applicable à la requérante au principal ne prévoit pas, selon les propres constatations de cette juridiction, de mesure suffisamment effective pour sanctionner les abus au sens de la clause 5, point 1, de l’accord‑cadre.

51      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la deuxième question que l’accord‑cadre doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui ne comporte aucune mesure effective pour sanctionner les abus, au sens de la clause 5, point 1, de cet accord‑cadre, résultant de l’utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs dans le secteur public, dès lors qu’il n’existe aucune mesure effective dans l’ordre juridique interne pour sanctionner de tels abus.

 Sur les troisième et quatrième questions

52      Par ses troisième et quatrième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, de quelle nature doit être l’indemnité accordée à un travailleur tel que la requérante au principal pour que cette indemnité constitue une mesure suffisamment effective afin de sanctionner les abus, au sens de la clause 5, point 1, de l’accord‑cadre.

53      Ainsi qu’il découle de la jurisprudence de la Cour rappelée aux points 44 à 49 de la présente ordonnance, le droit de l’Union impose à la juridiction de renvoi de s’assurer que les sanctions retenues par le droit national ont un caractère suffisamment effectif et dissuasif pour garantir la pleine efficacité des mesures préventives prévues par ce droit conformément à la clause 5, point 1, de l’accord‑cadre.

54      Dès lors, ainsi que la Cour l’a déjà jugé à maintes reprises, il appartient à la juridiction de renvoi, seule compétente pour se prononcer sur l’interprétation du droit interne, d’apprécier dans quelle mesure les conditions d’application ainsi que la mise en œuvre effective des dispositions pertinentes de ce droit interne en font une mesure adéquate pour sanctionner l’utilisation abusive par l’administration publique de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs (voir arrêts Marrosu et Sardino, EU:C:2006:517, point 56; Vassallo, EU:C:2006:518, point 41; ordonnances Vassilakis e.a., EU:C:2008:346, point 135; Lagoudakis e.a., C‑162/08 à C‑164/08, EU:C:2008:780, point 11; arrêt Angelidaki e.a., EU:C:2009:250, points 164 et 188; ordonnances Koukou, EU:C:2009:269, points 69, 77 et 90, ainsi que Affatato, C‑3/10, EU:C:2010:574, point 50).

55      Cela étant, le principe d’interprétation conforme requiert que les juridictions nationales fassent tout ce qui relève de leur compétence, en prenant en considération l’ensemble du droit interne et en faisant application des méthodes d’interprétation reconnues par celui-ci, aux fins de garantir la pleine effectivité de la directive en cause et d’aboutir à une solution conforme à la finalité poursuivie par celle-ci (arrêts Angelidaki e.a., EU:C:2009:250, point 200; ordonnance Koukou, EU:C:2009:269, point 110, ainsi que arrêt Deutsche Lufthansa, C‑109/09, EU:C:2011:129, point 55).

56      Il appartient, dès lors, à la juridiction de renvoi de donner aux dispositions pertinentes de droit interne, dans toute la mesure du possible et lorsqu’une utilisation abusive de contrats de travail à durée déterminée successifs a eu lieu, une interprétation et une application à même de sanctionner dûment cet abus et d’effacer les conséquences de la violation du droit de l’Union (arrêt Deutsche Lufthansa, EU:C:2011:129, point 56).

57      Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre aux troisième et quatrième questions qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’apprécier, conformément à la législation, aux conventions collectives et/ou aux pratiques nationales, de quelle nature doit être l’indemnité accordée à un travailleur tel que la requérante au principal pour que cette indemnité constitue une mesure suffisamment effective afin de sanctionner les abus, au sens de la clause 5, point 1, de l’accord‑cadre..

58      Il incombe également à la juridiction de renvoi, le cas échéant, de donner aux dispositions pertinentes du droit interne, dans toute la mesure du possible, une interprétation conforme au droit de l’Union.

 Sur les dépens

59      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit:

1)      Les clauses 2 et 3, point 1, de l’accord‑cadre sur le travail à durée déterminée, conclu le 18 mars 1999, qui figure à l’annexe de la directive 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999, concernant l’accord‑cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée, doivent être interprétées en ce sens qu’un travailleur tel que la requérante au principal relève du champ d’application de cet accord‑cadre dans la mesure où ce travailleur a été lié à son employeur par des contrats de travail à durée déterminée au sens de ces clauses.

2)      L’accord‑cadre sur le travail à durée déterminée, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui ne comporte aucune mesure effective pour sanctionner les abus, au sens de la clause 5, point 1, de cet accord‑cadre, résultant de l’utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs dans le secteur public, dès lors qu’il n’existe aucune mesure effective dans l’ordre juridique interne pour sanctionner de tels abus.

3)      Il incombe à la juridiction de renvoi d’apprécier, conformément à la législation, aux conventions collectives et/ou aux pratiques nationales, de quelle nature doit être l’indemnité accordée à un travailleur tel que la requérante au principal pour que cette indemnité constitue une mesure suffisamment effective afin de sanctionner les abus, au sens de la clause 5, point 1, de l’accord‑cadre sur le travail à durée déterminée.

Il incombe également à la juridiction de renvoi, le cas échéant, de donner aux dispositions pertinentes du droit interne, dans toute la mesure du possible, une interprétation conforme au droit de l’Union.

Signatures


Langue de procédure: l’espagnol.